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quinta-feira, 18 de setembro de 2008

A Nova Regulamentação das Infrações Administrativas da Lei No. 9.605/98 – Lei de Crimes Ambientais – LCA - Parte I

A novidade no mundo jurídico ambiental, desde 22 de julho de 2008, é a existência de uma nova regulamentação para a parte das infrações administrativas da Lei de Crimes Ambientais.

Revoga-se o Decreto Federal no. 3.179/99, e suas alterações, e passa a vigorar o de no. 6514/08 (http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_Ato2007-2010/2008/Decreto/D6514.htm).

Evitarei comparações contínuas entre ambos, só ressaltando pontos importantes dessa nova lei, que já causa polêmica em alguns setores.

Só para citar um exemplo, a Confederação Nacional da Agricultura (http://www.cna.org.br/site/noticia.php?n=20102) protocolou documento no Ministério do Meio Ambiente questionando, entre outras, a redação do art. 55, que dispõe sobre a aplicabilidade de multa em face de proprietários rurais que não averbem a reserva legal. Comentários, mais adiante.

Por uma questão de conveniência, resolvi dividir o texto em partes. Sim, porque a leitura de textos grandes em tela de computador é cansativa e desinteressante. Eis, por isso, a primeira parte.

Assumo que aqui serão expostos pontos de vista pessoal, por isso, sem que implique numa verdade absoluta, por óbvio. Trata-se de projeções feitas a partir do conhecimento empírico deste advogado. A análise aqui é da letra fria da lei, sem o caso concreto, pois havendo esse, se faz uma análise da lei aplicada, o que é muito mais seguro do ponto de vista causuístico.

A análise à essa nova lei pode se iniciar a do § 2º do artigo 3º, onde se remete à LCA, em que se exige a caracterização de negligência e dolo para a aplicação de multa simples, respectivamente, ao descumprimento de determinações da Administração e oposição aos atos fiscalizatórios da mesma.

Embora não seja novidade em relação ao Decreto anterior, entendo que haverá aí alguns problemas, pois os agentes autuantes, técnicos das mais diversas ciências, mas não da de Direito, precisarão ser muito bem treinados e orientados para caracterizar esses dois institutos formadores de uma responsabilidade administrativa.

Ora, negligência, no caso, é a falta de cuidado, do relapso e desidioso que, por alguma ação ou omissão, deixou de cumprir em tempo as determinações administrativas.

Como se sabe, a negligência é um elemento formador de culpa, e para que exsurja o jus puniendi a cargo da Administração é preciso sua existência.

Partindo dessa premissa, a redação, antiga e a atual, possibilitou, a meu ver, duas interpretações muito favoráveis aos administrados, as quais evito de divulgar, por questões pessoais.

Uma terceira interpretação, que não emplaca por ser absurda, é a de que somente nos casos de ocorrência desses dois incisos, é que se poderia aplicar multa simples. Ledo engano!

Admitir essa hipótese é esquecer-se de todas as multas simples previstas ao longo do Decreto, e do próprio inciso II do art. 3º. Ora, são muitas as hipóteses de multas simples, basta que se veja a seção III da norma.

Aliás, o parágrafo único do art. 2º, combinado com o inciso II do art. 3º, encerra qualquer discussão a respeito, porque deixa claro que, em outras palavras, todas infrações administrativas são puníveis por multas simples.

A diferença em relação ao § 2º do artigo 3º é, tão só, que as condutas lá em remissão exigem comprovação e caracterização de negligência ou dolo.

Mas novamente voltando à questão dos agentes autuantes, que fique claro aos mesmos: será necessário – fundamental – o conhecimento desses conceitos para que, no relatório, no colhimento de evidencias para o processo administrativo, esses fatos estejam claros.

O inciso I do art. 4º determina o fim da pirotecnia nas autuações ambientais. Com base nesse artigo, difícil será a aplicação de multas arbitradas em função dos danos ocorridos, pelo menos imediatamente após o fato danoso.

Para que se perceba isso, observe a redação dos artigos que seguem transcritos, onde se descreve o critério para a aplicação da penalidade e a hipótese de uma infração:


Art. 4o A aplicação das sanções administrativas deverá observar os seguintes critérios:
I - gravidade dos fatos, tendo em vista os motivos da infração e suas conseqüências para a saúde pública e para o meio ambiente;

[...]

Art. 61. Causar poluição de qualquer natureza em níveis tais que resultem ou possam resultar em danos à saúde humana, ou que provoquem a mortandade de animais ou a destruição significativa da biodiversidade:
Multa de R$ 5.000,00 (cinco mil reais) a R$ 50.000.000,00 (cinqüenta milhões de reais). Parágrafo único. As multas e demais penalidades de que trata o caput serão aplicadas após laudo técnico elaborado pelo órgão ambiental competente, identificando a dimensão do dano decorrente da infração e em conformidade com a gradação do impacto.



Logo, somente após laudo técnico os órgãos federais de controle ambiental integrantes do SISNAMA (IBAMA e Instituto Chico Mendes - há a discussão sobre a compulsoriedade e obrigatoriedade de aplicação deste Decreto pelos demais órgãos do SISNAMA, tema complexo que merece um ensaio por si só), poderão aplicar a multa simples nos valores ali estabelecidos.

Adeus às manchetes de jornal que alarmavam os valores altíssimos de multas aplicadas por danos ambientais, dias seguintes a se noticiá-los. A demagogia e o autoritarismo caem por terra, e a tecnicidade e a democracia saltam aos olhos. Ponto para o Decreto!

O Estado do Espírito Santo propõe incremento nesse mesmo artigo 4º.

Sim, porque mesmo após sua publicação é lícito revê-lo. É necessário um juízo de factibilidade por parte dos entes do SISNAMA, ora, está-se falando de um Sistema.

Propõe-se, por isso, que seja critério para a aplicação de multa o grau de impacto conforme a quantidade de meios atingidos, levando-se em conta, por isso, o ar, a água, o solo, a fauna, etc. Ou seja, o juízo da extensão do dano fica mais preciso.

Paro por enquanto. Nas próximas semanas estarão publicadas em meu blog novas análises pessoais do Decreto. Dando-se continuidade pela análise das subseções que tratam das penalidades em específico, até lá!

domingo, 7 de setembro de 2008

Uma justificativa política para existência da Licença Ambiental de Regularização no Espírito Santo.

O Procedimento de Licenciamento Ambiental, como instrumento da Política Nacional de Meio Ambiente (que é de 1981), somente ganhou contornos claros e objetivos no ordenamento nacional com a publicação da Resolução CONAMA nº. 0237/1997, nada obstante já haver outras legislações que o regulavam.

A referida Resolução é um marco, sem dúvida.

No Estado do Espírito Santo, antes mesmo da criação da então Secretaria Estadual de Meio Ambiente (Lei Estadual nº. 4.126/88), já havia o Decreto Estadual nº. 3.582/1983 que regulamentava o licenciamento ambiental (o controle ambiental no EES, naquela época, era exercido por órgão vinculado à Secretaria Estadual de Saúde).

Essa pequena introdução é necessária para demonstrar o seguinte fato: a obrigação de se licenciar atividades potencialmente poluidoras surgiu quando já existiam diversos empreendimentos implantados e em funcionamento.

Este é um problema que existe até hoje, dado o baixo grau de instrução de significativa parcela de empreendedores que desenvolvem suas atividades nos rincões do Brasil.

O órgão licenciador no EES (seja a SEAMA ou, atualmente, o IEMA) jamais esteve alheio a esse problema.

Assim, criou alternativa para os empreendimentos já instalados e/ou em operação, expediam-se as licenças de operação em conjunto com as prévias e de instalação (como se sabe, cada licença é expedida para autorizar, ambientalmente, o empreendimento em suas diversas fases).

O raciocínio é simples: haveria um benefício ao empreendedor, o qual somente teria procurado buscar a regularização ambiental após se instalar, em relação àquele que veio ao órgão antes de se instalar.

Não era razoável, o que se diz com todo respeito, imprimir um procedimento mais célere e menos burocrático, ou com menos exigências, ao empreendedor inadimplente.

Aliás, as exigências burocráticas referentes ao controle prévio e ao controle de instalação ainda seriam necessárias.

Ora, seria um absurdo a boa-fé ser penalizada. Isso, o que se diz humildemente, é razoabilidade.
Não fora isso, a Resolução CONAMA nº. 237/1997 aduz que as licenças ambientais poderão ser expedidas isolada ou sucessivamente, de acordo com a natureza, características e fase do empreendimento ou atividade (art. 8º. Parágrafo Único).

O cotidiano e a prática revelaram uma oportunidade de se aperfeiçoar o enfrentamento dessa realidade insofismável (a de que muitos empreendimentos se instalaram e se desenvolveram sem o requerimento e a obtenção de licença), por isso, foi idealizada a Licença Ambiental de Regularização (LAR), vinda ao mundo jurídico através do Decreto Estadual nº. 1.777/07 (Sistema de Licenciamento e Controle das Atividades Poluidoras ou Degradadoras do Meio Ambiente – SILCAP), legislação que tive o privilégio de dar os últimos retoques antes de sua publicação, e ainda o faço, alterando-a e aperfeiçoando-a.

Novamente, a experiência fez este órgão aperfeiçoar o tratamento dos empreendedores não licenciados, mas que se encontram instalados e/ou em operação.

Assim, o Decreto Estadual nº. 1.972-R, de 26.11.2007, alterou a redação do art. 2º, III e acrescentou dois parágrafos na redação original do art. 19 do SILCAP, assim:
Art. 2º. Para efeito deste Decreto são adotadas as seguintes definições:
[...]
IX – Licença Ambiental de Regularização (L.A.R.): ato administrativo pelo qual o órgão ambiental, mediante celebração prévia de Termo de Compromisso Ambiental, emite uma única licença, que consiste em todas as fases do licenciamento, para empreendimento ou atividade que já esteja em funcionamento, ou em fase de implantação, estabelecendo as condições, restrições e medidas de controle ambiental, adequando o empreendimento às normas ambientais vigentes.
[...]
Art. 19. A taxa da Licença de Regularização (LAR) que, consoante definição do inciso IX, do artigo 2º, consiste nas três fases do licenciamento, será a soma das correspondentes Licenças Prévia, de Instalação e de Operação exigíveis para as atividades e respectivas Classes constantes da Tabela VI da Lei 7.001/01, publicada em 28.12.01 e enquadradas por Instruções Normativas expedidas pelo órgão ambiental.
§ 1º. A licença constante do caput será convertida conforme o caso concreto, em uma das licenças previstas nos incisos I, IV, II e V do art. 10, mediante requerimento do empreendedor, desde que constatado, por meio de vistoria, que as obrigações fixadas no Termo de Compromisso Ambiental, além das demais obrigações decorrentes do próprio licenciamento, tenham sido cumpridas em conformidade com os prazos estabelecidos.
§ 2º. O prazo das licenças especificadas no § 1º deste artigo será o vincendo da respectiva Licença de Ambiental de Regularização (L.A.R.), a partir do requerimento de conversão.

O objetivo da alteração era buscar a regularização dos empreendimentos, através de um pacto baseado no art. 5º, § 6º, da Lei Federal nº. 7.347/1985 – Lei de Ação Civil Pública.

Assim, se vincularia o empreendedor irregular a um título executivo extrajudicial, o que atende melhor os anseios da sociedade e da tutela ambiental.

Dessa forma, vem se procedendo a expedições de LAR, ou seja, acompanhada de um TCA.

Entretanto, existem muitos casos em que não faz sentido expedir-se LAR.

Ora, embora não licenciado, há empreendimentos que possuem controles adequados, assim, muito mais factível expedir LP; LI; LO. Sem nos olvidar em relação ao art. 60 da Lei 9.605/02, a questão é meramente administrativa.

Com esse procedimento se estabelecem controles para a operação dos mesmos (lembre-se: as fases anteriores devem estar de acordo com as normas de controle).

O que não se pode perder de vista é que o licenciamento é um ato de controle, e a LAR é um ato que visa a regularização ambiental. Sendo a única pendência a falta de licença, mas havendo controle eficaz, não faz sentido exigir regularização através de LAR/TCA.