O Sistema Jurídico, assim o é, em função da necessidade ontológica de funcionar de forma harmônica.
Nada deveria se confrontar. As espécies das diversas escalas hierárquicas dos atos normativos não deveriam, em tese, se contradizer.
Nesse contexto, localizam-se princípios constitucionais e outros que regem o sistema jurídico, inclusive, não explícitos em lei.
Os princípios, então, num enfoque eminentemente jurídico, são espécies normativas que detêm primazia em relação a outras.
Nesse ponto, objetivamente, o Professor de Direito Administrativo e Constitucional, Celso Antônio Bandeira de Mello ensina de forma definitiva que:
“Violar um princípio é muito mais grave do que transgredir uma norma. A desatenção ao princípio implica ofensa não apenas a um específico mandamento obrigatório, mas a todo o sistema de comandos. É a mais grave forma de ilegalidade ou inconstitucionalidade, conforme o escalão do princípio atingido, porque representa insurgência contra todo o sistema, subversão de seus valores fundamentais, contumélia irremissível a seu arcabouço lógico e corrosão de sua estrutura mestra.” (MELLO, Celso Antônio Bandeira de. Curso de Direito Administrativo. São Paulo: Malheiros, 12 edição, 2000. P. 747-748).
O que se quis demonstrar até aqui, principalmente para o leitor pouco habituado com o Direito, é que no Sistema Jurídico há hierarquia que dá parâmetros para: o aplicador da lei; o legislador e executor dos atos administrativos (Judiciário; Legislativo e Executivo) para atuar, inclusive, quando a lei não tenha previsto casos objetos de decisão.
Um exemplo do princípio como balizador de atos, ainda para os que não se dedicam aos estudos jurídicos, seria um projeto de lei (em trâmite no Legislativo Federal) ou um Decreto Municipal (ato do Prefeito) que determinasse que os auxílios-alimentação de determinado grupo de servidores fosse diferençado entre homens e mulheres, sob o pretexto de que as pessoas de sexo masculino precisam de mais alimento para satisfazerem suas necessidades.
Sem dúvida que, nessa ilustração esdrúxula, haveria uma inconstitucionalidade material por ofensa ao princípio da igualdade (art. 5º., caput, da CF/88).
Em relação ao Direito Ambiental, a Política Nacional do Meio Ambiente (Lei 6.938/1981) define os princípios que regem a administração ambiental no Brasil, mas não havia previsto um princípio já há muito proclamado no meio doutrinário: o da precaução.
Perceba leitor, e o remeto ao início do texto: o princípio da precaução, até a publicação da Política Nacional de Resíduos Sólidos (art. 6º, I da Lei 12.305/2010), era um princípio implícito, não expresso na Legislação Ordinária Federal, mas, mesmo assim, sempre foi considerado.
Pois bem, o referido princípio impõe ao administrador o dever de não autorizar empreendimentos dos quais não se tenha pleno conhecimento sobre riscos e danos que possam gerar. Mas, em verdade, e aqui vai uma opinião pessoal, nem os riscos conhecidos têm conseqüências previsíveis [1].
Feita essa definição, voltemos os olhos para fatos.
Os fatos abaixo são relacionados à infra-estrutura nacional que retratam de forma concreta o princípio que aqui se faz breve explanação, vamos a eles.
Está em evidência a construção da Usina Hidroelétrica de Belo Monte, no Rio Xingu, no Pará, envolta em polêmicas judiciais e internacionais [2].
Ressalvo que não opino sobre o mérito do empreendimento, mas, tão só, utilizo-a como exemplo da aplicabilidade do princípio.
Há uma guerra de liminares que, ou impedem o licenciamento do empreendimento, ou permitem.
Em liminar de abril de 2010, o magistrado da Justiça Federal do Pará fundamentou sua decisão, justamente, no Princípio da Precaução, alegando que o EIA/RIMA (Estudo de Impacto Ambiental e respectivo Relatório) do processo de licenciamento seria inconsistente, no que refere aos impactos do empreendimento.
É uma batalha entre a Advocacia Geral da União e o Ministério Público Federal e ONGs.
O fato é que a licença de instalação do empreendimento já foi concedida pelo Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e dos Recursos Naturais Renováveis – IBAMA.
É importante fazer uma reflexão que, repito, não me faz contrário ou favorável ao empreendimento, até mesmo por desconhecer os exatos termos do procedimento de licenciamento.
Como se sabe, o recente desastre natural ocorrido no Japão pôs o país em alerta máximo de risco nuclear, em virtude dos danos na Usina Atômica de Fukushima. Lamentamos e nos solidarizamos a respeito.
Primeiramente, é bom advertir que o Princípio da Precaução é de alcance mundial, sua idéia está presente em diversos tratados internacionais [3], logo, é premissa (ao menos deveria ser) de toda e qualquer instalação potencialmente degradadora, em todo o mundo.
Logo, não se diga que não é aplicável à realidade japonesa.
Tampouco, se diga que a Usina começou a ser construída em 1967, e que, àquela época, não se fazia exigências ambientais tão rigorosas, porque, se ela operou até antes do desastre, sempre esteve sujeita a controle ambiental.
O fato que quero chamar a atenção é que sempre se soube que no Japão há intensa atividade sismológica, como é que se permite, então, com o perdão da pergunta retórica, a instalação e mantença de empreendimento de alto risco naquele país?
Onde anda a Precaução?
Ë fato que o Japão é um dos países mais desenvolvidos do mundo, inclusive no campo tecnológico por isso, mais uma vez indago, será que todo o risco é sempre conhecido antes da instalação de um empreendimento?
Fukushima é a prova de fato de que não há esse conhecimento.
Esse tipo de constatação deixa a Precaução (para alguns, a Prevenção), em posição delicada, pois o fato é que todos os riscos jamais serão conhecidos antes da instalação de um empreendimento.
Isso é humanamente impossível.
Evidente que não se deve, com isso, paralisar todos os empreendimentos ou engessar a sociedade, aliás, isso já foi dito em julgado do Tribunal Regional Federal da 4ª Região (Proc. 0401016742, DJU 02.09.98) que “toda atividade humana pode causar danos ao meio ambiente; não há ‘poluição zero’, de forma que a idéia de natureza intocada é um mito moderno”.
Muito pelo contrário, o fato de não se haver certeza técnica das conseqüências de determinado empreendimento (Princípio da Precaução) deve ser razão para o aprofundamento dos estudos sobre o mesmo, não para sua negativa definitiva.
...........................................
[1] Estaria aí a diferença entre os Princípios da Prevenção e Precaução. Enquanto aquele dá conta dos riscos conhecidos, este, dos desconhecidos. Entendo, em verdade, que um complementa o outro e que os riscos de danos, em verdade, nunca são totalmente conhecidos, mesmo que se trate de uma atividade licenciada com certa freqüência.
[2] Como foi amplamente divulgado pelos meios de imprensa, a Organização dos Estados Americanos pediu, em 05 de abril de 2001, que o Brasil paralisasse e o processo de licenciamento da Hidrelétrica de Belo Monte, por razões relacionadas à Direitos Humanos dos Indígenas, não essencialmente Ambientais, mas que compõe uma avaliação do meio antrópico, que também é feita em um EIA/RIMA. Há aí princípios fundamentais envolvidos, como o da dignidade da pessoa humana, mas não o da precaução. O Governo Brasileiro reagiu com perplexidade.
[3] Um exemplo é que é o Princípio No. 15 da Declaração do Rio (ECO/92), antes disso, Paulo Afonso Leme Machado, em “Direito Ambiental Brasileiro” (16ª Edição, Malheiros Editores, p. 65), ensina que esse princípio já está previsto no Direito Alemão desde os anos 1970.
quinta-feira, 14 de abril de 2011
terça-feira, 1 de março de 2011
Mais um aspecto polêmicos entre a pavimentação e o licenciamento ambiental: o montante da compensação.
Em edição anterior, já tecemos alguns comentários em relação à “Judicialização do Licenciamento Ambiental”.
Lá foi dito que os empreendimentos de infra-estrutura, em sua grande maioria, são submetidos ao exame prévio que se faz através do procedimento administrativo de licenciamento ambiental, inclusive, em alguns casos, sendo sujeitos ao EIA/RIMA.
Pois bem, neste momento voltamos ao tema licenciamento ambiental, pois é fonte de diversas controvérsias, assim, trazemos ao conhecimento dos leitores outras informações que julgo pertinentes.
Como não poderia deixar de ser, novamente, vemos relação com o artigo anteriormente publicado, pois trataremos do famoso “meio por cento do SNUC”, jargão que é popular nos meios de discussão ambiental, mas que exige breve explicação.
A Lei Federal no. 9.985 de 18 de julho de 2000, trouxe ao mundo jurídico o Sistema Nacional de Unidades de Conservação – SNUC[1], onde se disciplinou a “compensação ambiental” de forma preventiva[2], assim:
Art. 36. Nos casos de licenciamento ambiental de empreendimentos de significativo impacto ambiental, assim considerado pelo órgão ambiental competente[3], com fundamento em estudo de impacto ambiental e respectivo relatório - EIA/RIMA, o empreendedor é obrigado a apoiar a implantação e manutenção de unidade de conservação do Grupo de Proteção Integral, de acordo com o disposto neste artigo e no regulamento desta Lei.
§ 1o O montante de recursos a ser destinado pelo empreendedor para esta finalidade não pode ser inferior a meio por cento dos custos totais previstos para a implantação do empreendimento, sendo o percentual fixado pelo órgão ambiental licenciador, de acordo com o grau de impacto ambiental causado pelo empreendimento.
§ 2o Ao órgão ambiental licenciador compete definir as unidades de conservação a serem beneficiadas, considerando as propostas apresentadas no EIA/RIMA e ouvido o empreendedor, podendo inclusive ser contemplada a criação de novas unidades de conservação.
§ 3o Quando o empreendimento afetar unidade de conservação específica ou sua zona de amortecimento, o licenciamento a que se refere o caput deste artigo só poderá ser concedido mediante autorização do órgão responsável por sua administração, e a unidade afetada, mesmo que não pertencente ao Grupo de Proteção Integral, deverá ser uma das beneficiárias da compensação definida neste artigo.
Podemos resumir o texto legal acima da seguinte forma: empreendimentos sujeitos a EIA/RIMA (assim definidos pelo órgão competente), estão (ou estariam) obrigados a destinar no mínimo meio por cento do custo do mesmo às Unidades de Conservação que possam ser afetadas, direta ou indiretamente, pelo impacto gerado.
Em que pese a discricionariedade e subjetividade conferida ao órgão ambiental para fixar montantes e destinação de recursos, de origem privada, que oneram o custo da obra, não é este o alvo de nossa reflexão, ainda que, un passant, já se tenha feito o mesmo.
Em verdade, e o assunto causa calafrios à administração ambiental, o que se quer trazer à lume, é a Ação Direta de Inconstitucionalidade (Adin) No. 3378--DF, movida pela Confederação Nacional da Indústria – CNI, em face do artigo supra transcrito.
O problema é muito grave.
Para o conhecimento de vocês se, por exemplo, essa ação fosse julgada procedente em todos os termos requeridos, o art. 36 do SNUC será inconstitucional, com isso seus os efeitos retroagiriam (voltam ao passado) e, como conseqüência, todo o valor repassado com base nessa lei, deveria retornar aos cofre de quem dispôs dos mesmo.
Verdadeiro caos.
Isso porque, se inconstitucional fosse, em verdade, jamais teria existido no mundo jurídico e todos os atos que dela se originam deveriam ser considerados nulos de pleno direito e os repasses, inconstitucionais.
Deixando de lado a conjecturação, voltemo-nos para a ação, e a forma como foi julgada, com publicação da decisão em 26.06.2008.
O Supremo Tribunal Federal – STF, que é quem dá a última palavra em relação à interpretação da Constituição Federal e se há conflito, ou não, das Leis Ordinárias com àquela, julgou a Adin parcialmente procedente, dando o seguinte entendimento, em relação à inconstitucionalidade arguída:
Inconstitucionalidade da expressão “não pode ser inferior a meio por cento dos custos totais previstos para a implantação do empreendimento”, no § 1º do art. 36 da Lei nº 9.985/2000. O valor da compensação-compartilhamento é de ser fixado proporcionalmente ao impacto ambiental, após estudo em que se assegurem o contraditório e a ampla defesa. Prescindibilidade da fixação de percentual sobre os custos do empreendimento.
Isso implica dizer duas coisas: (1) não é mais a Lei que define percentual da compensação, é o órgão ambiental, durante a fase de apreciação do EIA/RIMA; (2) não há mais valor mínimo de 0,5%, tampouco o percentual definido pelo órgão deve ter como base o custo do empreendimento.
A decisão caiu como uma bomba para o setor público, que temia a paralisação de todos os processos de licenciamento, e pior, temeu a revisão de todas as licenças já concedidas, onde os empreendedores já haviam destinado os valores até então legais (0,5%).
O Ministro do Meio Ambiente, Carlos Minc, chegou a se reunir com o Relator do processo no STF, Ministro Carlos Ayres Brito, clamando por uma definição e flexibilização da decisão, especificamente “que essa decisão não seja retroativa e que haja um prazo de, por exemplo, seis meses, para adequação dos estados e indústrias à nova regra”.
Tanto a Advocacia da União, quanto os advogados da CNI recorreram da decisão, em 27.06.2008, visando esclarecer pontos obscuros, notadamente em relação retroação ou não da decisão e da sua aplicabilidade, pois, segundo a CNI, deve haver regulamentação de metodologia para se exigir a compensação.
O Supremo até hoje não se manifestou, permanecem, por isso, as obscuridades, temores e insegurança em relação à compensação ambiental imposta pelo SNUC.
________________________________________________
[1] Já tivemos a oportunidade de escrever, também, sobre essa norma, no ensaio “O direito de empreender no entorno de Unidades de Conservação e os conflitos legais”.
[2] Antes, já havia a disciplina sobre o tema nas Resoluções CONAMA 10/1987 e na que a revogou, a 002/1996.
[3] Com o perdão de ser repetitivo, novamente remeto-lhes ao ensaio sobre a “Judicialização do Licenciamento Ambiental”, onde traço panorama sobre a competência de caracterização dos empreendimentos como se significativo impacto ambiental, ou não.
Lá foi dito que os empreendimentos de infra-estrutura, em sua grande maioria, são submetidos ao exame prévio que se faz através do procedimento administrativo de licenciamento ambiental, inclusive, em alguns casos, sendo sujeitos ao EIA/RIMA.
Pois bem, neste momento voltamos ao tema licenciamento ambiental, pois é fonte de diversas controvérsias, assim, trazemos ao conhecimento dos leitores outras informações que julgo pertinentes.
Como não poderia deixar de ser, novamente, vemos relação com o artigo anteriormente publicado, pois trataremos do famoso “meio por cento do SNUC”, jargão que é popular nos meios de discussão ambiental, mas que exige breve explicação.
A Lei Federal no. 9.985 de 18 de julho de 2000, trouxe ao mundo jurídico o Sistema Nacional de Unidades de Conservação – SNUC[1], onde se disciplinou a “compensação ambiental” de forma preventiva[2], assim:
Art. 36. Nos casos de licenciamento ambiental de empreendimentos de significativo impacto ambiental, assim considerado pelo órgão ambiental competente[3], com fundamento em estudo de impacto ambiental e respectivo relatório - EIA/RIMA, o empreendedor é obrigado a apoiar a implantação e manutenção de unidade de conservação do Grupo de Proteção Integral, de acordo com o disposto neste artigo e no regulamento desta Lei.
§ 1o O montante de recursos a ser destinado pelo empreendedor para esta finalidade não pode ser inferior a meio por cento dos custos totais previstos para a implantação do empreendimento, sendo o percentual fixado pelo órgão ambiental licenciador, de acordo com o grau de impacto ambiental causado pelo empreendimento.
§ 2o Ao órgão ambiental licenciador compete definir as unidades de conservação a serem beneficiadas, considerando as propostas apresentadas no EIA/RIMA e ouvido o empreendedor, podendo inclusive ser contemplada a criação de novas unidades de conservação.
§ 3o Quando o empreendimento afetar unidade de conservação específica ou sua zona de amortecimento, o licenciamento a que se refere o caput deste artigo só poderá ser concedido mediante autorização do órgão responsável por sua administração, e a unidade afetada, mesmo que não pertencente ao Grupo de Proteção Integral, deverá ser uma das beneficiárias da compensação definida neste artigo.
Podemos resumir o texto legal acima da seguinte forma: empreendimentos sujeitos a EIA/RIMA (assim definidos pelo órgão competente), estão (ou estariam) obrigados a destinar no mínimo meio por cento do custo do mesmo às Unidades de Conservação que possam ser afetadas, direta ou indiretamente, pelo impacto gerado.
Em que pese a discricionariedade e subjetividade conferida ao órgão ambiental para fixar montantes e destinação de recursos, de origem privada, que oneram o custo da obra, não é este o alvo de nossa reflexão, ainda que, un passant, já se tenha feito o mesmo.
Em verdade, e o assunto causa calafrios à administração ambiental, o que se quer trazer à lume, é a Ação Direta de Inconstitucionalidade (Adin) No. 3378--DF, movida pela Confederação Nacional da Indústria – CNI, em face do artigo supra transcrito.
O problema é muito grave.
Para o conhecimento de vocês se, por exemplo, essa ação fosse julgada procedente em todos os termos requeridos, o art. 36 do SNUC será inconstitucional, com isso seus os efeitos retroagiriam (voltam ao passado) e, como conseqüência, todo o valor repassado com base nessa lei, deveria retornar aos cofre de quem dispôs dos mesmo.
Verdadeiro caos.
Isso porque, se inconstitucional fosse, em verdade, jamais teria existido no mundo jurídico e todos os atos que dela se originam deveriam ser considerados nulos de pleno direito e os repasses, inconstitucionais.
Deixando de lado a conjecturação, voltemo-nos para a ação, e a forma como foi julgada, com publicação da decisão em 26.06.2008.
O Supremo Tribunal Federal – STF, que é quem dá a última palavra em relação à interpretação da Constituição Federal e se há conflito, ou não, das Leis Ordinárias com àquela, julgou a Adin parcialmente procedente, dando o seguinte entendimento, em relação à inconstitucionalidade arguída:
Inconstitucionalidade da expressão “não pode ser inferior a meio por cento dos custos totais previstos para a implantação do empreendimento”, no § 1º do art. 36 da Lei nº 9.985/2000. O valor da compensação-compartilhamento é de ser fixado proporcionalmente ao impacto ambiental, após estudo em que se assegurem o contraditório e a ampla defesa. Prescindibilidade da fixação de percentual sobre os custos do empreendimento.
Isso implica dizer duas coisas: (1) não é mais a Lei que define percentual da compensação, é o órgão ambiental, durante a fase de apreciação do EIA/RIMA; (2) não há mais valor mínimo de 0,5%, tampouco o percentual definido pelo órgão deve ter como base o custo do empreendimento.
A decisão caiu como uma bomba para o setor público, que temia a paralisação de todos os processos de licenciamento, e pior, temeu a revisão de todas as licenças já concedidas, onde os empreendedores já haviam destinado os valores até então legais (0,5%).
O Ministro do Meio Ambiente, Carlos Minc, chegou a se reunir com o Relator do processo no STF, Ministro Carlos Ayres Brito, clamando por uma definição e flexibilização da decisão, especificamente “que essa decisão não seja retroativa e que haja um prazo de, por exemplo, seis meses, para adequação dos estados e indústrias à nova regra”.
Tanto a Advocacia da União, quanto os advogados da CNI recorreram da decisão, em 27.06.2008, visando esclarecer pontos obscuros, notadamente em relação retroação ou não da decisão e da sua aplicabilidade, pois, segundo a CNI, deve haver regulamentação de metodologia para se exigir a compensação.
O Supremo até hoje não se manifestou, permanecem, por isso, as obscuridades, temores e insegurança em relação à compensação ambiental imposta pelo SNUC.
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[1] Já tivemos a oportunidade de escrever, também, sobre essa norma, no ensaio “O direito de empreender no entorno de Unidades de Conservação e os conflitos legais”.
[2] Antes, já havia a disciplina sobre o tema nas Resoluções CONAMA 10/1987 e na que a revogou, a 002/1996.
[3] Com o perdão de ser repetitivo, novamente remeto-lhes ao ensaio sobre a “Judicialização do Licenciamento Ambiental”, onde traço panorama sobre a competência de caracterização dos empreendimentos como se significativo impacto ambiental, ou não.
quinta-feira, 24 de fevereiro de 2011
A Política da Vez: a Nacional de Resíduos Sólidos.
Originalmente publicado na Revista da Associação Brasileira de Pavimentação (ABPv, no. 18, Jul/Ago/Set 2010).
___________________________________________________
A coletivização da tutela de Direitos Fundamentais é tema que tem sido freqüentemente debatido nas academias. Nada mais natural, tratar direitos individuais de maneira coletiva beneficia um maior número de pessoas e traz a noção de cidadania mais próxima e palpável para o homem comum.
A Constituição Federal de 1988 concretizou os Direitos Sociais (do trabalho; saúde; educação; etc) e os trouxe para o enfoque de obrigação exigível do Estado, coisa que não era (ou podia ser) feita em tempos não democráticos.
A partir do processo de democratização brasileira, as Políticas Nacionais passaram a ser, de meros programas para guiar o Administrador, fundamento de exigência social.
“Política Nacional” é o nome dado às legislações federais que se destinam a traçar diretrizes e objetivos para que os Direitos Fundamentais de toda espécie, expressos na Constituição Federal, sejam assegurados.
Essa espécie legal traz definições abrangentes que vão desde a estrutura Administrativa para a concretização das Políticas, até a definição de princípios norteadores da conduta pública e privada.
Até aqui foi feito um breve esquema, uma resumida conceituação que, ao leitor não habituado ao Sistema Jurídico, serve para situá-lo na importância do tema título.
Pois bem, são exemplos da espécie normativa a Política Nacional Sobre Drogas; a Política Nacional de Educação Infantil; a Política Nacional de Meio Ambiente, entre outras.
Como se vê, os temas são os mais variados. Posso afirmar que as legislações respectivas são ricas em detalhes, por isso, na teoria, são grandes fontes de solução, ocorre que há um desafio: implementar com eficiência.
A Administração, por sua vez, tem vasto arsenal punitivo assegurar a implementação dos objetivos legais expressos nas Políticas Públicas e, quando falha nessa, ou em outras atribuições, por omissão ou por culpa, há de se provocá-lo judicialmente para cumprir seu dever [1].
Como se vê, há no Brasil todo um sistema lógico para que se alcance a tutela dos Direitos Fundamentais.
Há a norma que impõe e o meio judicial de se exigir do governante e do particular determinada conduta, por eles olvidada ou feita de forma ineficiente.
Pois bem, recentemente, mais precisamente no dia 02 de agosto de 2010, foi sancionada mais uma dessas legislações.
Após vinte e um anos de tramitação no congresso, entra em vigor a Política Nacional de Resíduos Sólidos (Lei Federal no. 12.305/2010).
Trata-se uma lei moderna, aponto dois itens que me causaram maior impacto positivo, justamente por premiar a criatividade e trazer incentivo, não punição, algo raro nas legislações brasileiras.
Primeiramente o que prevê, dentre outras coisas, a logística inversa e a reciclagem (incisos XIV e XII do art. 3º) [2].
Isso porque, a previsão de se impor o reaproveitamento do resíduo se compatibiliza com a noção de sustentabilidade em escala superior à de uma destinação adequada do mesmo.
Essa previsão legal traz à recordação o Termo de Ajuste de Conduta que foi firmado entre o Ministério Público do Estado do Espírito Santo, em Cachoeiro de Itapemirim, com Associações representativas das Indústrias Beneficiadoras de Mármore e Granito, em 2008, onde se exigiu a destinação adequada da lama abrasiva, resíduo proveniente do corte do bloco de granito e polimento das chapas respectivas.
Diante dessa ação do MP Capixaba, surgiu a necessidade premente de se destinar adequadamente toda àquela lama armazenada por anos nos pátios das empresas, sob pena de se impor multas por descumprimento de prazos fixados.
O grande problema que surgiu foi o de que não havia aterros suficientes para abrigar todo aquele resíduo acumulado durante anos.
Foi então que as idéias de reaproveitamento da lama abrasiva ganharam mais notoriedade.
Ora, de resíduo do processo de beneficiamento, a lama abrasiva passaria a ser subproduto para construção civil, inclusive para pavimentação. De problema ambiental, passaria à fonte de renda e empregos.
O resíduo poderia “ser utilizado em pavimentação asfáltica em substituição aos agregados comumente utilizados. Dessa forma, reduz-se o custo do pavimento e contribui-se com as tecnologias limpas.” [3].
Nesse contexto, a grande quantidade de “matéria prima disponível” no Estado do Espírito Santo, o maior produtor mundial de mármore e granito.
Não é a toa que nesse pequeno Estado brasileiro já existe uma Política Estadual de Resíduos Sólidos (Lei Estadual nº 9.264/2009), e que nela está prevista a formação de Subcomitês, que discutirão a realidade de cada setor, entre ele, o de rochas ornamentais.
Voltando à Política Nacional de Resíduos Sólidos, é aí que entra o segundo ponto que chama atenção, há a possibilidade de que os Estados que tiverem Plano Estadual de Resíduos Sólidos confeccionado, o direito de obterem recursos da União [4].
Essa previsão serve para mensurar a dedicação dos governantes com o bem estar da população, algo importante em ano eleitoral.
De todo o exposto, se vê que o povo brasileiro tem à sua disposição, importante instrumento de gestão de resíduos, e que seus dispositivos devem ser de conhecimento geral, objeto, inclusive, de educação escolar.
Somente com cidadãos conscientes é que teremos a cidadania efetiva, a concretização de Políticas Públicas deve passar por sua ampla divulgação.
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Notas:
[1] Essa é atribuição do Ministério Público e até de Associações Civis, que se destinem à tutela ao tema da omissão (Direito do Consumidor; Direito Ambiental; etc), em seu Estatuto Social (vide Lei Federal no. 7.345/1985 – Lei da Ação Civil Pública).
Outros entes também são titulares desse Direito, inclusive o simples cidadão que, através da Ação Popular, pode provocar o Poder Público em função de sua eventual omissão ou ato que se desvirtue da lei.
[2] Logística reversa: instrumento de desenvolvimento econômico e social caracterizado por um conjunto de ações, procedimentos e meios destinados a viabilizar a coleta e a restituição dos resíduos sólidos ao setor empresarial, para reaproveitamento, em seu ciclo ou em outros ciclos produtivos, ou outra destinação final ambientalmente adequada.
Reciclagem: processo de transformação dos resíduos sólidos que envolve a alteração de suas propriedades físicas, físico-químicas ou biológicas, com vistas à transformação em insumos ou novos produtos, observadas as condições e os padrões estabelecidos pelos órgãos competentes do Sisnama e, se couber, do SNVS e do Suasa;
[3] Essa é a conclusão do trabalho “UTILIZAÇÃO DE REJEITOS MINERAIS EM MISTURAS ASFÁLTICAS”, de Roberto Carlos da Conceição Ribeiro; Julio Cesar Guedes Correia e Peter Rudolf Seidl, Contribuição Técnica publicada no XXI Encontro Nacional de Tratamento de Minérios e Metalurgia Extrativa, de 20 a 24 de Novembro de 2005, em Natal, Rio Grande do Norte, Volume 2, págs. 318-325.
[4] Art. 16. A elaboração de plano estadual de resíduos sólidos, nos termos previstos por esta Lei, é condição para os Estados terem acesso a recursos da União, ou por ela controlados, destinados a empreendimentos e serviços relacionados à gestão de resíduos sólidos, ou para serem beneficiados por incentivos ou financiamentos de entidades federais de crédito ou fomento para tal finalidade.
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A coletivização da tutela de Direitos Fundamentais é tema que tem sido freqüentemente debatido nas academias. Nada mais natural, tratar direitos individuais de maneira coletiva beneficia um maior número de pessoas e traz a noção de cidadania mais próxima e palpável para o homem comum.
A Constituição Federal de 1988 concretizou os Direitos Sociais (do trabalho; saúde; educação; etc) e os trouxe para o enfoque de obrigação exigível do Estado, coisa que não era (ou podia ser) feita em tempos não democráticos.
A partir do processo de democratização brasileira, as Políticas Nacionais passaram a ser, de meros programas para guiar o Administrador, fundamento de exigência social.
“Política Nacional” é o nome dado às legislações federais que se destinam a traçar diretrizes e objetivos para que os Direitos Fundamentais de toda espécie, expressos na Constituição Federal, sejam assegurados.
Essa espécie legal traz definições abrangentes que vão desde a estrutura Administrativa para a concretização das Políticas, até a definição de princípios norteadores da conduta pública e privada.
Até aqui foi feito um breve esquema, uma resumida conceituação que, ao leitor não habituado ao Sistema Jurídico, serve para situá-lo na importância do tema título.
Pois bem, são exemplos da espécie normativa a Política Nacional Sobre Drogas; a Política Nacional de Educação Infantil; a Política Nacional de Meio Ambiente, entre outras.
Como se vê, os temas são os mais variados. Posso afirmar que as legislações respectivas são ricas em detalhes, por isso, na teoria, são grandes fontes de solução, ocorre que há um desafio: implementar com eficiência.
A Administração, por sua vez, tem vasto arsenal punitivo assegurar a implementação dos objetivos legais expressos nas Políticas Públicas e, quando falha nessa, ou em outras atribuições, por omissão ou por culpa, há de se provocá-lo judicialmente para cumprir seu dever [1].
Como se vê, há no Brasil todo um sistema lógico para que se alcance a tutela dos Direitos Fundamentais.
Há a norma que impõe e o meio judicial de se exigir do governante e do particular determinada conduta, por eles olvidada ou feita de forma ineficiente.
Pois bem, recentemente, mais precisamente no dia 02 de agosto de 2010, foi sancionada mais uma dessas legislações.
Após vinte e um anos de tramitação no congresso, entra em vigor a Política Nacional de Resíduos Sólidos (Lei Federal no. 12.305/2010).
Trata-se uma lei moderna, aponto dois itens que me causaram maior impacto positivo, justamente por premiar a criatividade e trazer incentivo, não punição, algo raro nas legislações brasileiras.
Primeiramente o que prevê, dentre outras coisas, a logística inversa e a reciclagem (incisos XIV e XII do art. 3º) [2].
Isso porque, a previsão de se impor o reaproveitamento do resíduo se compatibiliza com a noção de sustentabilidade em escala superior à de uma destinação adequada do mesmo.
Essa previsão legal traz à recordação o Termo de Ajuste de Conduta que foi firmado entre o Ministério Público do Estado do Espírito Santo, em Cachoeiro de Itapemirim, com Associações representativas das Indústrias Beneficiadoras de Mármore e Granito, em 2008, onde se exigiu a destinação adequada da lama abrasiva, resíduo proveniente do corte do bloco de granito e polimento das chapas respectivas.
Diante dessa ação do MP Capixaba, surgiu a necessidade premente de se destinar adequadamente toda àquela lama armazenada por anos nos pátios das empresas, sob pena de se impor multas por descumprimento de prazos fixados.
O grande problema que surgiu foi o de que não havia aterros suficientes para abrigar todo aquele resíduo acumulado durante anos.
Foi então que as idéias de reaproveitamento da lama abrasiva ganharam mais notoriedade.
Ora, de resíduo do processo de beneficiamento, a lama abrasiva passaria a ser subproduto para construção civil, inclusive para pavimentação. De problema ambiental, passaria à fonte de renda e empregos.
O resíduo poderia “ser utilizado em pavimentação asfáltica em substituição aos agregados comumente utilizados. Dessa forma, reduz-se o custo do pavimento e contribui-se com as tecnologias limpas.” [3].
Nesse contexto, a grande quantidade de “matéria prima disponível” no Estado do Espírito Santo, o maior produtor mundial de mármore e granito.
Não é a toa que nesse pequeno Estado brasileiro já existe uma Política Estadual de Resíduos Sólidos (Lei Estadual nº 9.264/2009), e que nela está prevista a formação de Subcomitês, que discutirão a realidade de cada setor, entre ele, o de rochas ornamentais.
Voltando à Política Nacional de Resíduos Sólidos, é aí que entra o segundo ponto que chama atenção, há a possibilidade de que os Estados que tiverem Plano Estadual de Resíduos Sólidos confeccionado, o direito de obterem recursos da União [4].
Essa previsão serve para mensurar a dedicação dos governantes com o bem estar da população, algo importante em ano eleitoral.
De todo o exposto, se vê que o povo brasileiro tem à sua disposição, importante instrumento de gestão de resíduos, e que seus dispositivos devem ser de conhecimento geral, objeto, inclusive, de educação escolar.
Somente com cidadãos conscientes é que teremos a cidadania efetiva, a concretização de Políticas Públicas deve passar por sua ampla divulgação.
___________________________________________________
Notas:
[1] Essa é atribuição do Ministério Público e até de Associações Civis, que se destinem à tutela ao tema da omissão (Direito do Consumidor; Direito Ambiental; etc), em seu Estatuto Social (vide Lei Federal no. 7.345/1985 – Lei da Ação Civil Pública).
Outros entes também são titulares desse Direito, inclusive o simples cidadão que, através da Ação Popular, pode provocar o Poder Público em função de sua eventual omissão ou ato que se desvirtue da lei.
[2] Logística reversa: instrumento de desenvolvimento econômico e social caracterizado por um conjunto de ações, procedimentos e meios destinados a viabilizar a coleta e a restituição dos resíduos sólidos ao setor empresarial, para reaproveitamento, em seu ciclo ou em outros ciclos produtivos, ou outra destinação final ambientalmente adequada.
Reciclagem: processo de transformação dos resíduos sólidos que envolve a alteração de suas propriedades físicas, físico-químicas ou biológicas, com vistas à transformação em insumos ou novos produtos, observadas as condições e os padrões estabelecidos pelos órgãos competentes do Sisnama e, se couber, do SNVS e do Suasa;
[3] Essa é a conclusão do trabalho “UTILIZAÇÃO DE REJEITOS MINERAIS EM MISTURAS ASFÁLTICAS”, de Roberto Carlos da Conceição Ribeiro; Julio Cesar Guedes Correia e Peter Rudolf Seidl, Contribuição Técnica publicada no XXI Encontro Nacional de Tratamento de Minérios e Metalurgia Extrativa, de 20 a 24 de Novembro de 2005, em Natal, Rio Grande do Norte, Volume 2, págs. 318-325.
[4] Art. 16. A elaboração de plano estadual de resíduos sólidos, nos termos previstos por esta Lei, é condição para os Estados terem acesso a recursos da União, ou por ela controlados, destinados a empreendimentos e serviços relacionados à gestão de resíduos sólidos, ou para serem beneficiados por incentivos ou financiamentos de entidades federais de crédito ou fomento para tal finalidade.
segunda-feira, 21 de fevereiro de 2011
O direito a ser indenizado em lucros cessantes em função de interrupção da mineração por ato do Estado.
A atividade de mineração, como é certo, está sujeita a uma série de obrigações de ordem pública que, por vezes, leva parte dos mineradores a agirem informalmente, o que pode trazer conseqüências de ordem administrativa (multas, embargos, etc), criminal e civil (recuperar área ou indenizar).
Diante dessa constatação, cumpre informar que a regularização administrativa dá segurança jurídica aos empresários, não só evitando as conseqüências acima citadas mas, também, garantindo-lhes direito, como explico abaixo.
Há cerca de um ano o Superior Tribunal de Justiça decidiu de forma coerente em benefício de um minerador de saibro e cascalho de Planaltina, no Distrito Federal.
No caso, o minerador estava quite com todas as obrigações formais para a exploração, procedendo de forma regular.
Ocorre que a área onde se localizava sua lavra foi declarada de utilidade pública para desapropriação com fins de reforma agrária, pelo Instituto Nacional de Colonização e Reforma Agrária - Incra.
Como o Incra se imitiu (termo técnico que significa adentrar ao bem, tomar a posse do imóvel)na posse da área, interrompendo a exploração mineral antes do fim do prazo da licença ambiental concedida, o STJ, reformando decisão do Tribunal inferior, reconheceu o direito do minerador em receber os lucros cessantes da atividade, até a data limite da validade da licença.
Esse humilde blogueiro entende que esse tipo de indenização cabe a todo e qualquer tipo de desapropriação feita pelo Estado (aqui entendido todos os entes federados, União, Estado e Municípios), inclusive as que se destinam a formar Unidades de Conservação, construção de vias, enfim, a todo ato estatal que limite uma exploração mineral que esteja regular.
Diante dessa constatação, cumpre informar que a regularização administrativa dá segurança jurídica aos empresários, não só evitando as conseqüências acima citadas mas, também, garantindo-lhes direito, como explico abaixo.
Há cerca de um ano o Superior Tribunal de Justiça decidiu de forma coerente em benefício de um minerador de saibro e cascalho de Planaltina, no Distrito Federal.
No caso, o minerador estava quite com todas as obrigações formais para a exploração, procedendo de forma regular.
Ocorre que a área onde se localizava sua lavra foi declarada de utilidade pública para desapropriação com fins de reforma agrária, pelo Instituto Nacional de Colonização e Reforma Agrária - Incra.
Como o Incra se imitiu (termo técnico que significa adentrar ao bem, tomar a posse do imóvel)na posse da área, interrompendo a exploração mineral antes do fim do prazo da licença ambiental concedida, o STJ, reformando decisão do Tribunal inferior, reconheceu o direito do minerador em receber os lucros cessantes da atividade, até a data limite da validade da licença.
Esse humilde blogueiro entende que esse tipo de indenização cabe a todo e qualquer tipo de desapropriação feita pelo Estado (aqui entendido todos os entes federados, União, Estado e Municípios), inclusive as que se destinam a formar Unidades de Conservação, construção de vias, enfim, a todo ato estatal que limite uma exploração mineral que esteja regular.
segunda-feira, 26 de julho de 2010
A concretização da Política de Resíduos Sólidos: a hora é esta!
O Estado do Espírito Santo conta com legislação que disciplina a gestão de resíduos sólidos, é a Lei nº 9.264/2009, a Política Estadual de Resíduos Sólidos.
Os objetivos que a norteiam estão elencados em seus artigo 3º., e podemos citar os seguintes: erradicar as destinações e disposição inadequadas de resíduos sólidos; incentivar a adoção de tecnologias limpas na gestão de resíduos sólidos; fomentar o consumo, pelos órgãos e entidades públicas, de produtos constituídos total ou parcialmente de material reciclado; incentivar a implantação de indústrias recicladoras de resíduos sólidos e, ainda, incentivar a criação de Comitês Regionais articulados ao Comitê Gestor de Resíduos Sólidos do Estado, para garantir a participação da comunidade no processo de Gestão Integrada dos Resíduos Sólidos.
Para que se assegure esses objetivos, a lei prevê, entre outras atitudes, que os entes competentes poderão instituir linhas de crédito e financiamento para elaboração e implantação de Planos de Gestão e Gerenciamento de Resíduos Sólidos.
No atual estágio, está-se diante, exatamente, da discussão no âmbito dos Subcomitês (art. 25) para a formação dos focos de trabalho e identificação dos agentes competentes para tais. Para o Setor de Mineração, haverá reuniões mensais de agosto a novembro.
A partir dos objetivos legais acima, e da ciência da realidade do setor em relação à lama abrasiva e outros resíduos da mineração (e não me esquecendo dos avanços já feitos), devemos sugerir que os bancos de Desenvolvimento e Fomento, Públicos, criem linhas de crédito especiais para que os empresários construam seus tanques de decantação; destinem a aterros licenciados; desenvolvam seus projetos técnicos de reciclagem e para tudo mais que se relacione com esses resíduos.
Uma idéia que teria um grande impacto social e econômico era a destinação do resíduo para estabelecimentos penitenciários, onde os detentos poderiam trabalhar no seu aproveitamento, produzindo tijolos do material, para que fossem destinados à construção de casas populares e demais obras públicas.
Isso é inclusão social em todos os níveis; resgate da dignidade humana; educação ambiental e economia do erário. Poucas idéias convergem tanto para os preceitos constitucionais da República.
Minerador, o foro para idéias está aberto, traga sua experiência, a hora é essa!
Os objetivos que a norteiam estão elencados em seus artigo 3º., e podemos citar os seguintes: erradicar as destinações e disposição inadequadas de resíduos sólidos; incentivar a adoção de tecnologias limpas na gestão de resíduos sólidos; fomentar o consumo, pelos órgãos e entidades públicas, de produtos constituídos total ou parcialmente de material reciclado; incentivar a implantação de indústrias recicladoras de resíduos sólidos e, ainda, incentivar a criação de Comitês Regionais articulados ao Comitê Gestor de Resíduos Sólidos do Estado, para garantir a participação da comunidade no processo de Gestão Integrada dos Resíduos Sólidos.
Para que se assegure esses objetivos, a lei prevê, entre outras atitudes, que os entes competentes poderão instituir linhas de crédito e financiamento para elaboração e implantação de Planos de Gestão e Gerenciamento de Resíduos Sólidos.
No atual estágio, está-se diante, exatamente, da discussão no âmbito dos Subcomitês (art. 25) para a formação dos focos de trabalho e identificação dos agentes competentes para tais. Para o Setor de Mineração, haverá reuniões mensais de agosto a novembro.
A partir dos objetivos legais acima, e da ciência da realidade do setor em relação à lama abrasiva e outros resíduos da mineração (e não me esquecendo dos avanços já feitos), devemos sugerir que os bancos de Desenvolvimento e Fomento, Públicos, criem linhas de crédito especiais para que os empresários construam seus tanques de decantação; destinem a aterros licenciados; desenvolvam seus projetos técnicos de reciclagem e para tudo mais que se relacione com esses resíduos.
Uma idéia que teria um grande impacto social e econômico era a destinação do resíduo para estabelecimentos penitenciários, onde os detentos poderiam trabalhar no seu aproveitamento, produzindo tijolos do material, para que fossem destinados à construção de casas populares e demais obras públicas.
Isso é inclusão social em todos os níveis; resgate da dignidade humana; educação ambiental e economia do erário. Poucas idéias convergem tanto para os preceitos constitucionais da República.
Minerador, o foro para idéias está aberto, traga sua experiência, a hora é essa!
A Judicialização do Processo de Licenciamento Ambiental e a competência para fixar as exigências.
Os empreendimentos de infra-estrutura, em sua grande maioria, são sujeitos ao prévio exame que se faz através do procedimento administrativo de licenciamento ambiental.
E podemos dizer mais!
Em muitos dos empreendimentos dessa espécie, o procedimento de licenciamento é ainda mais rigoroso, são verdadeiro exemplos acadêmicos de utilização de EIA/RIMA (Estudo de Impacto Ambiental e seu respectivo Relatório ).
Só para citar alguns exemplos, basta que se lance os olhos nos quatro primeiros incisos do art. 2º. Da Resolução CONAMA no. 001/1986, todos são empreendimentos de infra-estrutura (e pavimentação) que, em tese, estão sujeitos ao EIA/RIMA, observem:
Art. 2.º Dependerá de elaboração de estudo de impacto ambiental e respectivo relatório de impacto ambiental-RIMA, a serem submetidos à aprovação do órgão estadual competente, e do IBAMA em caráter supletivo, o licenciamento de atividades modificadoras do meio ambiente, tais como:
I - Estradas de rodagem com duas ou mais faixas de rolamento;
II -Ferrovias;
III - Portos e terminais de minério, petróleo e produtos químicos;
IV - Aeroportos, conforme definidos pelo inciso I, artigo 48º, do Decreto-Lei nº 32, de 18.11.66;
Esse pequeno exemplo do rol que está expresso na Resolução tem trazido diversas controvérsias no mundo jurídico.
Muitos empreendimentos que, no entendimento de alguns dos legitimados a propor Ação Civil Pública , estão nessa lista, são alvo de ações judiciais, questionando, ora a falta de EIA/RIMA, ora a insuficiência do tal estudo.
A par dessa constatação é fundamental que se diga que a Resolução CONAMA nº 001/86 sugeriu, em total atecnia frente aos entendimentos hoje adotados, que impacto ambiental é qualquer alteração ao meio ambiente. Adiante, impôs que qualquer atividade modificadora do meio ambiente fosse sujeita ao caro e complexo EIA/RIMA.
Com a promulgação da Constituição Federal de 1988 corrigiu-se o equívoco técnico da Resolução supra – sem desmerecer a sua importância –, isso porque, a Lei Maior estabelece que o EIA tem lugar, somente nas atividades capazes de provocar significativo impacto ambiental (art. 225, § 1º, IV).
Com efeito, como consta de julgado do TRF da 4ª Região (Proc. 0401016742, DJU 02.09.98), “toda atividade humana pode causar danos ao meio ambiente; não há ‘poluição zero’, de forma que a idéia de natureza intocada é um mito moderno”.
Logo, numa análise hermenêutica em face do tempo, conclui-se – com certa dose de obviedade – que só será exigível EIA da lista exemplificativa da Res. CONAM nº 001/86 “quando houver significativa degradação ambiental”.
Tal entendimento se extrai da doutrina de Edis Milaré (“Direito do Ambiente – doutrina – jurisprudência – glossário, 3ª edição, p. 443).
O célebre professor, ao se referir sobre a Política Nacional do Meio Ambiente e ao art. 4º, I, da Lei 6.938/81, aduz que “não pode o EIA erigir-se em entrave à liberdade de empreender, contrariando um dos mais sensíveis objetivos dessa política, que diz com a incessante busca da possível ‘compatibilização do desenvolvimento econômico-social com a preservação da qualidade do meio ambiente e equilíbrio ecológico’.”
Pois bem, a premissa é: a existência do significativo impacto ambiental justifica a exigência do EIA.
Mas quem será o órgão competente para avaliar tal significância?
Nesse mister, a Resolução CONAMA nº 237/97 é taxativa, e deixa a cargo do órgão ambiental a inteligência de avaliar a significância da degradação ambiental, para que, assim, faça-se o juízo da exigência de EIA, assim:
Art. 3º - A licença ambiental para empreendimentos e atividades consideradas efetiva ou potencialmente causadoras de significativa degradação do meio dependerá de prévio estudo de impacto ambiental e respectivo relatório de impacto sobre o meio ambiente (EIA/RIMA), ao qual dar-se-á publicidade, garantida a realização de audiências públicas, quando couber, de acordo com a regulamentação.
Parágrafo único. O órgão ambiental competente, verificando que a atividade ou empreendimento não é potencialmente causador de significativa degradação do meio ambiente, definirá os estudos ambientais pertinentes ao respectivo processo de licenciamento.
O professor Edis Milaré (“Direito do Ambiente – doutrina – jurisprudência – glossário, 3ª edição, p. 449) , com a propriedade habitual, aduz que:
“Destarte, com base em todos esse atos normativos e idéias que referendam a tese de relatividade da presunção de significativo impacto ambiental das atividades relacionadas no art. 2º da Resolução CONAMA 001/86, é possível concluir que o órgão de controle ambiental mantém certa dose de liberdade para avaliar dito pressuposto do EIA/RIMA, isto é, o significativo impacto ambiental. Evidenciada, porém, por regular prova técnica, a insignificância do impacto, torna-se inviável a exigência do estudo.” (Grifou-se).
Andreas Joachim Krell (“Discricionariedade Administrativa e proteção ambiental: o controle dos conceitos jurídicos indeterminados e a competência dos órgãos ambienteais, 2004, pp. 58/59), valendo-se das lições de Maracelo Dawalibi, Edis Milaré e Antônio Herman de V. Benjamim (Ministro do E. STJ), aduz que:
“Muitas decisões administrativas ligadas ao licenciamento de atividades capazes de causar impactos ambientais envolvem juízos discricionários, no lado do mandamento da norma, bem como na sua hipótese, e trabalham com conceitos jurídicos indeterminados. Assim, a competência de declarar que há ou não um ‘impacto ecológico significativo’, uma ‘degradação ambiental’ ou um ‘risco à saúde pública’ é, em primeiro momento, do Poder Executivo na sua função de aplicar a lei.
Nesse contexto, os órgão ambientais certamente possuem uma discricionariedade maior na área das licenças de instalação e de operação, enquanto as leis ambientais costumam definir as condições da concessão prévia com mais densidade conceitual. Todavia, isto não torna a licença prévia ‘cem por cento vinculada’.”
Mais uma vez o professor Milaré, sobre o EIA/RIMA: “por seu alto custo e complexidade, deve ser usado com parcimônia e prudência” (ob. Cit, p. 444).
O entendimento não pode ser outro, a Resolução CONAMA nº 237/1997 dá ao órgão competente a faculdade para definir que estudo ambiental será o conveniente, além de, democraticamente, citar a participação do empreendedor.
Não resta margem para especulação, o órgão legítimo para definir o estudo ambiental pertinente é o próprio órgão licenciador, e não há que se falar interferência do Judiciário no ato administrativo do órgão do Poder Executivo (exceto quando há flagrante ilegalidade ).
NOTAS:
[1]
O EIA/RIMA compreende estudos multidisciplinares (com o fim de analisar o meio biótico e antrópico), com a possibilidade de se realizar audiências públicas, a critério do órgão licenciador, para manifestação da sociedade, por isso, de complexidade acima da média e elevado custo. O seu relatório respectivo, será de linguagem acessível, para consulta popular.
[2]
Lei Federal 7.347/1985
Art. 5o Têm legitimidade para propor a ação principal e a ação cautelar:
I - o Ministério Público;
II - a Defensoria Pública;
III - a União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios;
IV - a autarquia, empresa pública, fundação ou sociedade de economia mista;
V - a associação que, concomitantemente:
a) esteja constituída há pelo menos 1 (um) ano nos termos da lei civil;
b) inclua, entre suas finalidades institucionais, a proteção ao meio ambiente, ao consumidor, à ordem econômica, à livre concorrência ou ao patrimônio artístico, estético, histórico, turístico e paisagístico.
[3]
É sempre bom lembrar que atos do Poder Público, em desacordo com a Lei, também podem ser questionados pala via constitucional da Ação Popular (art. 5º., LXXIII da CF/88), que é a possibilidade de qualquer cidadão ir à Justiça para fazê-lo. Como se vê, ali a legitimidade para ingressar em Juízo é muito mais extensa.
[4]
Um caso clássico de ilegalidade de procedimento, que está sujeito à intervenção judicial, é a hipótese de não se exigir licenciamento ambiental (está se falando de uma forma genérica, não do rito em que é exigível EIA/RIMA), impondo-se um procedimento menos exigente do que aquele, e se autorizar o funcionamento de uma Usina Nuclear, por exemplo. Nesse caso a lei exige formalismos para o tal licenciamento. Constatada a flagrante ofensa à norma, o procedimento é ilegal e passível de anulação pela via judicial.
E podemos dizer mais!
Em muitos dos empreendimentos dessa espécie, o procedimento de licenciamento é ainda mais rigoroso, são verdadeiro exemplos acadêmicos de utilização de EIA/RIMA (Estudo de Impacto Ambiental e seu respectivo Relatório ).
Só para citar alguns exemplos, basta que se lance os olhos nos quatro primeiros incisos do art. 2º. Da Resolução CONAMA no. 001/1986, todos são empreendimentos de infra-estrutura (e pavimentação) que, em tese, estão sujeitos ao EIA/RIMA, observem:
Art. 2.º Dependerá de elaboração de estudo de impacto ambiental e respectivo relatório de impacto ambiental-RIMA, a serem submetidos à aprovação do órgão estadual competente, e do IBAMA em caráter supletivo, o licenciamento de atividades modificadoras do meio ambiente, tais como:
I - Estradas de rodagem com duas ou mais faixas de rolamento;
II -Ferrovias;
III - Portos e terminais de minério, petróleo e produtos químicos;
IV - Aeroportos, conforme definidos pelo inciso I, artigo 48º, do Decreto-Lei nº 32, de 18.11.66;
Esse pequeno exemplo do rol que está expresso na Resolução tem trazido diversas controvérsias no mundo jurídico.
Muitos empreendimentos que, no entendimento de alguns dos legitimados a propor Ação Civil Pública , estão nessa lista, são alvo de ações judiciais, questionando, ora a falta de EIA/RIMA, ora a insuficiência do tal estudo.
A par dessa constatação é fundamental que se diga que a Resolução CONAMA nº 001/86 sugeriu, em total atecnia frente aos entendimentos hoje adotados, que impacto ambiental é qualquer alteração ao meio ambiente. Adiante, impôs que qualquer atividade modificadora do meio ambiente fosse sujeita ao caro e complexo EIA/RIMA.
Com a promulgação da Constituição Federal de 1988 corrigiu-se o equívoco técnico da Resolução supra – sem desmerecer a sua importância –, isso porque, a Lei Maior estabelece que o EIA tem lugar, somente nas atividades capazes de provocar significativo impacto ambiental (art. 225, § 1º, IV).
Com efeito, como consta de julgado do TRF da 4ª Região (Proc. 0401016742, DJU 02.09.98), “toda atividade humana pode causar danos ao meio ambiente; não há ‘poluição zero’, de forma que a idéia de natureza intocada é um mito moderno”.
Logo, numa análise hermenêutica em face do tempo, conclui-se – com certa dose de obviedade – que só será exigível EIA da lista exemplificativa da Res. CONAM nº 001/86 “quando houver significativa degradação ambiental”.
Tal entendimento se extrai da doutrina de Edis Milaré (“Direito do Ambiente – doutrina – jurisprudência – glossário, 3ª edição, p. 443).
O célebre professor, ao se referir sobre a Política Nacional do Meio Ambiente e ao art. 4º, I, da Lei 6.938/81, aduz que “não pode o EIA erigir-se em entrave à liberdade de empreender, contrariando um dos mais sensíveis objetivos dessa política, que diz com a incessante busca da possível ‘compatibilização do desenvolvimento econômico-social com a preservação da qualidade do meio ambiente e equilíbrio ecológico’.”
Pois bem, a premissa é: a existência do significativo impacto ambiental justifica a exigência do EIA.
Mas quem será o órgão competente para avaliar tal significância?
Nesse mister, a Resolução CONAMA nº 237/97 é taxativa, e deixa a cargo do órgão ambiental a inteligência de avaliar a significância da degradação ambiental, para que, assim, faça-se o juízo da exigência de EIA, assim:
Art. 3º - A licença ambiental para empreendimentos e atividades consideradas efetiva ou potencialmente causadoras de significativa degradação do meio dependerá de prévio estudo de impacto ambiental e respectivo relatório de impacto sobre o meio ambiente (EIA/RIMA), ao qual dar-se-á publicidade, garantida a realização de audiências públicas, quando couber, de acordo com a regulamentação.
Parágrafo único. O órgão ambiental competente, verificando que a atividade ou empreendimento não é potencialmente causador de significativa degradação do meio ambiente, definirá os estudos ambientais pertinentes ao respectivo processo de licenciamento.
O professor Edis Milaré (“Direito do Ambiente – doutrina – jurisprudência – glossário, 3ª edição, p. 449) , com a propriedade habitual, aduz que:
“Destarte, com base em todos esse atos normativos e idéias que referendam a tese de relatividade da presunção de significativo impacto ambiental das atividades relacionadas no art. 2º da Resolução CONAMA 001/86, é possível concluir que o órgão de controle ambiental mantém certa dose de liberdade para avaliar dito pressuposto do EIA/RIMA, isto é, o significativo impacto ambiental. Evidenciada, porém, por regular prova técnica, a insignificância do impacto, torna-se inviável a exigência do estudo.” (Grifou-se).
Andreas Joachim Krell (“Discricionariedade Administrativa e proteção ambiental: o controle dos conceitos jurídicos indeterminados e a competência dos órgãos ambienteais, 2004, pp. 58/59), valendo-se das lições de Maracelo Dawalibi, Edis Milaré e Antônio Herman de V. Benjamim (Ministro do E. STJ), aduz que:
“Muitas decisões administrativas ligadas ao licenciamento de atividades capazes de causar impactos ambientais envolvem juízos discricionários, no lado do mandamento da norma, bem como na sua hipótese, e trabalham com conceitos jurídicos indeterminados. Assim, a competência de declarar que há ou não um ‘impacto ecológico significativo’, uma ‘degradação ambiental’ ou um ‘risco à saúde pública’ é, em primeiro momento, do Poder Executivo na sua função de aplicar a lei.
Nesse contexto, os órgão ambientais certamente possuem uma discricionariedade maior na área das licenças de instalação e de operação, enquanto as leis ambientais costumam definir as condições da concessão prévia com mais densidade conceitual. Todavia, isto não torna a licença prévia ‘cem por cento vinculada’.”
Mais uma vez o professor Milaré, sobre o EIA/RIMA: “por seu alto custo e complexidade, deve ser usado com parcimônia e prudência” (ob. Cit, p. 444).
O entendimento não pode ser outro, a Resolução CONAMA nº 237/1997 dá ao órgão competente a faculdade para definir que estudo ambiental será o conveniente, além de, democraticamente, citar a participação do empreendedor.
Não resta margem para especulação, o órgão legítimo para definir o estudo ambiental pertinente é o próprio órgão licenciador, e não há que se falar interferência do Judiciário no ato administrativo do órgão do Poder Executivo (exceto quando há flagrante ilegalidade ).
NOTAS:
[1]
O EIA/RIMA compreende estudos multidisciplinares (com o fim de analisar o meio biótico e antrópico), com a possibilidade de se realizar audiências públicas, a critério do órgão licenciador, para manifestação da sociedade, por isso, de complexidade acima da média e elevado custo. O seu relatório respectivo, será de linguagem acessível, para consulta popular.
[2]
Lei Federal 7.347/1985
Art. 5o Têm legitimidade para propor a ação principal e a ação cautelar:
I - o Ministério Público;
II - a Defensoria Pública;
III - a União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios;
IV - a autarquia, empresa pública, fundação ou sociedade de economia mista;
V - a associação que, concomitantemente:
a) esteja constituída há pelo menos 1 (um) ano nos termos da lei civil;
b) inclua, entre suas finalidades institucionais, a proteção ao meio ambiente, ao consumidor, à ordem econômica, à livre concorrência ou ao patrimônio artístico, estético, histórico, turístico e paisagístico.
[3]
É sempre bom lembrar que atos do Poder Público, em desacordo com a Lei, também podem ser questionados pala via constitucional da Ação Popular (art. 5º., LXXIII da CF/88), que é a possibilidade de qualquer cidadão ir à Justiça para fazê-lo. Como se vê, ali a legitimidade para ingressar em Juízo é muito mais extensa.
[4]
Um caso clássico de ilegalidade de procedimento, que está sujeito à intervenção judicial, é a hipótese de não se exigir licenciamento ambiental (está se falando de uma forma genérica, não do rito em que é exigível EIA/RIMA), impondo-se um procedimento menos exigente do que aquele, e se autorizar o funcionamento de uma Usina Nuclear, por exemplo. Nesse caso a lei exige formalismos para o tal licenciamento. Constatada a flagrante ofensa à norma, o procedimento é ilegal e passível de anulação pela via judicial.
segunda-feira, 15 de março de 2010
O direito de empreender no entorno de Unidades de Conservação.
As Unidades de Conservação (UC’s) são espaços territoriais de relevância ecológica, criadas por ato regular do Poder Público (União; Estados e Municípios), que visam a conservar o patrimônio ambiental e paisagístico de determinada região.
Para se ter uma noção, é interessante que se diga que dois por cento do território do Estado do Espírito Santo é ocupado por essas Unidades, são alguns exemplos: Parque Nacional do Caparaó, Parque de Pedra Azul; Parque de Itaúnas, entre outros.
Cada Estado-Membro tem sua realidade e sua gestão, sem dúvida, mas tomo como base o ES, que conheço melhor.
Sem dúvida que o legislador, ao criar esse instrumento, acertou em cheio, somente para ficar nas áreas acima, é inegável a beleza e a importância ambiental (conservação da diversidade de fauna e flora, por exemplo) de cada uma delas.
Pois bem, é certo que algumas atividades não têm sustentabilidade nessas unidades (não vou me delongar explanando sobre as espécies de UC’s, as de proteção integral e as de uso sustentável, pois aqui não há espaço), mas não só nelas, em seu entorno também há restrições, as quais são fixadas por um zoneamento que consta do seu Plano de Manejo (documento técnico que estabelece a forma de uso das UC’s).
O entorno da UC é chamado de Zona de Amortecimento, e é zoneado e delimitado para que a atividade humana tenha certa restrição.
O Plano de Manejo é um documento de elevado custo e, por isso, nem todas as UC’s capixabas contam com o mesmo, no resto do Brasil não deve ser diferente.
Assim, por falta de zoneamento técnico, os órgãos ambientais têm se valido da Resolução CONAMA no. 013/1990, que dispõe que “nas áreas circundantes das Unidades de Conservação, num raio de dez quilômetros, qualquer atividade que possa afetar a biota, deverá ser obrigatoriamente licenciada pelo órgão ambiental competente.”
A norma ainda diz que esse licenciamento só será levado adiante se autorizado pela administração da UC.
Agora imagine, uma UC dentro de um centro urbano, sem plano de manejo, e um empreendimento de infra-estrutura (um viaduto; uma ponte ou um loteamento industrial) distante 9,5 Km dessa.
Entre os dois, bairros, escolas, hospitais e dezenas de milhares de habitantes, faria sentido anuência do órgão Gestor da UC para que o licenciamento ocorresse, penso que não.
Saindo do campo subjetivo, lanço os olhos para o mundo objetivo, das leis.
Há total conflito entre o que dispõe a Lei Federal 9.985/2000 e a Resolução CONAMA 013/1990.
Isso porque a norma ordinária federal dispõe que os limites da zona de amortecimento será definidos pelo órgão gestor, no ato de criação da UC ou posteriormente.
Eis o conflito, é o órgão gestor que (devidamente fundamentado em base técnicas, e só assim poderá) define a zona de amortecimento, não uma revolução em abstrato editado por Colegiado que não é gestor de UC’s.
Daí há a revogação da Resolução CONAMA por dois motivos básicos: (i) a Lei Federal tem superioridade hierárquica (vale mais que uma resolução, ato de colegiado, do Poder Executivo); (ii) a Lei Federal é posterior.
O assunto é polêmico, não é visto com bons olhos por setores mais conservadores da administração ambiental, mas a questão é de técnica jurídica e, por isso, me permito enfatizar: o art. 2º., parágrafo único da Resolução CONAMA no. 013/1990 está revogado, tacitamente.
O tema não se esgotará aqui, evidente, há muito ainda o que dizer e se fazer no que se refere à administração de áreas protegidas.
Cabe agora ao CONAMA, talvez, atualizar sua legislação. Se for definir raio de zona de amortecimento através de norma em abstrato, que o faça como foi com as Áreas de Proteção Permanente, ou seja, haveria um escalonamento conforme o tamanho da UC e, é claro, desde que não tenham Plano de Manejo.
Para se ter uma noção, é interessante que se diga que dois por cento do território do Estado do Espírito Santo é ocupado por essas Unidades, são alguns exemplos: Parque Nacional do Caparaó, Parque de Pedra Azul; Parque de Itaúnas, entre outros.
Cada Estado-Membro tem sua realidade e sua gestão, sem dúvida, mas tomo como base o ES, que conheço melhor.
Sem dúvida que o legislador, ao criar esse instrumento, acertou em cheio, somente para ficar nas áreas acima, é inegável a beleza e a importância ambiental (conservação da diversidade de fauna e flora, por exemplo) de cada uma delas.
Pois bem, é certo que algumas atividades não têm sustentabilidade nessas unidades (não vou me delongar explanando sobre as espécies de UC’s, as de proteção integral e as de uso sustentável, pois aqui não há espaço), mas não só nelas, em seu entorno também há restrições, as quais são fixadas por um zoneamento que consta do seu Plano de Manejo (documento técnico que estabelece a forma de uso das UC’s).
O entorno da UC é chamado de Zona de Amortecimento, e é zoneado e delimitado para que a atividade humana tenha certa restrição.
O Plano de Manejo é um documento de elevado custo e, por isso, nem todas as UC’s capixabas contam com o mesmo, no resto do Brasil não deve ser diferente.
Assim, por falta de zoneamento técnico, os órgãos ambientais têm se valido da Resolução CONAMA no. 013/1990, que dispõe que “nas áreas circundantes das Unidades de Conservação, num raio de dez quilômetros, qualquer atividade que possa afetar a biota, deverá ser obrigatoriamente licenciada pelo órgão ambiental competente.”
A norma ainda diz que esse licenciamento só será levado adiante se autorizado pela administração da UC.
Agora imagine, uma UC dentro de um centro urbano, sem plano de manejo, e um empreendimento de infra-estrutura (um viaduto; uma ponte ou um loteamento industrial) distante 9,5 Km dessa.
Entre os dois, bairros, escolas, hospitais e dezenas de milhares de habitantes, faria sentido anuência do órgão Gestor da UC para que o licenciamento ocorresse, penso que não.
Saindo do campo subjetivo, lanço os olhos para o mundo objetivo, das leis.
Há total conflito entre o que dispõe a Lei Federal 9.985/2000 e a Resolução CONAMA 013/1990.
Isso porque a norma ordinária federal dispõe que os limites da zona de amortecimento será definidos pelo órgão gestor, no ato de criação da UC ou posteriormente.
Eis o conflito, é o órgão gestor que (devidamente fundamentado em base técnicas, e só assim poderá) define a zona de amortecimento, não uma revolução em abstrato editado por Colegiado que não é gestor de UC’s.
Daí há a revogação da Resolução CONAMA por dois motivos básicos: (i) a Lei Federal tem superioridade hierárquica (vale mais que uma resolução, ato de colegiado, do Poder Executivo); (ii) a Lei Federal é posterior.
O assunto é polêmico, não é visto com bons olhos por setores mais conservadores da administração ambiental, mas a questão é de técnica jurídica e, por isso, me permito enfatizar: o art. 2º., parágrafo único da Resolução CONAMA no. 013/1990 está revogado, tacitamente.
O tema não se esgotará aqui, evidente, há muito ainda o que dizer e se fazer no que se refere à administração de áreas protegidas.
Cabe agora ao CONAMA, talvez, atualizar sua legislação. Se for definir raio de zona de amortecimento através de norma em abstrato, que o faça como foi com as Áreas de Proteção Permanente, ou seja, haveria um escalonamento conforme o tamanho da UC e, é claro, desde que não tenham Plano de Manejo.
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